Instituciones para la gestión de las transformaciones: las capacidades TOPP

Foto: CEPAL

Nuevamente CEPAL nos pone en agenda un enfoque refrescado de las capacidades institucionales, aplicado a América Latina y el Caribe. Lo denomina “TOPP - Técnicas, operativas, políticas y prospectivas” y busca dotar a los Estados de las herramientas necesarias para gestionar transformaciones estructurales de forma efectiva, legítima y sostenible.

Esta nueva publicación se sitúa en un contexto decisivo para América Latina y el Caribe tras décadas de avances desiguales y de reformas inconclusas.

Los autores señalan que la región sigue atrapada en tres trampas estructurales que limitan su desarrollo: la baja capacidad para crecer y transformar, la persistente desigualdad social y la debilidad de sus instituciones y sistemas de gobernanza.

Esta última sería la más crítica y transversal de todas, ya que, sin instituciones capaces de liderar el cambio, las demás transformaciones no son inviables. Schorr (2017) estudió anteriormente las desigualdades interdependientes, encontrando que las capacidades institucionales son un factor decisivo en la reproducción de la desigualdad.

El documento propone una relectura profunda del concepto de capacidad institucional. Ya no basta con un aparato estatal profesional, jerárquico y estable. El mundo actual exige instituciones dinámicas, capaces de aprender, adaptarse e innovar.

En contextos marcados por la polarización política, la incertidumbre tecnológica y las crisis superpuestas, el desempeño institucional depende menos de los procedimientos y más de la agilidad estratégica y la legitimidad social para conducir transformaciones sostenibles.

El núcleo de esta publicación es el enfoque TOPP, una arquitectura conceptual y operativa refrescada, de modelos anteriores, que articula cuatro capacidades interdependientes: técnicas, operativas, políticas y prospectivas. Estas dimensiones forman un sistema funcional vivo, que solo adquiere sentido en su interdependencia.

En palabras de los autores: sin base técnica, las políticas carecen de sustento; sin músculo operativo, se diluyen en la ejecución; sin legitimidad política, no perduran; y sin visión prospectiva, pierden rumbo.

Las capacidades TOPP son, en este sentido, la plataforma que permite a las instituciones orientar, implementar y sostener políticas transformadoras en contextos de alta complejidad.

Otro aporte relevante del texto es su mirada sobre la medición de las capacidades institucionales. Los índices internacionales tradicionales resultan insuficientes para captar la complejidad de los procesos de cambio. La CEPAL propone avanzar hacia métricas contextualizadas y participativas, capaces de diagnosticar brechas y orientar estrategias de fortalecimiento. De ahí surgen dos herramientas en desarrollo: un barómetro de capacidades TOPP, para la autoevaluación institucional, y un índice regional que permitirá comparar avances y promover aprendizaje entre países.

El documento presenta también una hoja de ruta concreta que articula tres líneas estratégicas: (1) profundizar el marco conceptual y desarrollar herramientas prácticas; (2) crear sistemas regionales de medición y aprendizaje; y (3) fortalecer capacidades mediante cooperación y asistencia técnica. El objetivo es consolidar un ecosistema regional de capacidades TOPP, que posicione a los Estados como verdaderos agentes estratégicos del desarrollo.

La principal lección que aporta esta publicación es clara: el desarrollo no depende solo de saber qué hacer, sino de cómo hacerlo. En una región donde la brecha entre el diseño y la implementación de políticas ha sido histórica, el enfoque TOPP ofrece una brújula para reconstruir la confianza ciudadana y dotar al Estado de legitimidad, eficacia y visión de futuro.

El texto invita a repensar el papel del Estado como motor de transformación y aprendizaje colectivo. Solo con instituciones que sepan aprender, coordinar y anticipar, América Latina podrá salir de la trampa institucional y avanzar hacia un modelo de desarrollo más productivo, inclusivo y sostenible.

Nota resumen basada en la publicación:

• Salazar-Xirinachs, J. M. y Boeninger Sempere, A. (2025): Capacidades institucionales técnicas, operativas, políticas y prospectivas (TOPP) para la gestión de las transformaciones: fundamentos para un nuevo paradigma. CEPAL. https://repositorio.cepal.org/entities/publication/78e4c2d3-9e12-4066-b719-d9d1f246935a